El TS plantea cuestión de inconstitucionalidad contra doce artículos de la Ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dictado cuatro autos en los que plantea cuestión de inconstitucionalidad contra doce artículos de la Ley 15/2012, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, al tener dudas sobre la constitucionalidad de tres impuestos regulados en dicha norma: el Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica (IVPEE), el Impuesto sobre la Producción de Combustible Nuclear Gastado y Residuos Radioactivos, y el Impuesto sobre el Almacenamiento de Combustible Nuclear Gastado y Residuos Radioactivos.

En primer lugar y como bien apunta el Tribunal Supremo, resulta contradictorio que la misma Sala y Sección que ha confirmado la adecuación a Derecho de las sentencias de la Audiencia Nacional en cuyos fallos se cuestionaban, con la misma razón de decidir que la que ahora se recurren, estimando en el caso presente resulta procedente plantear la cuestión de inconstitucionalidad [Vid., SSTS de 19 de abril de 2016, recurso n.º 2556/2014 y de 25 de abril de 2016, recurso n.º 2383/2014].

Ambas sentencias desestimaron el recurso bajo la premisa de que con ocasión de la impugnación de la Orden ministerial en la que se establecen las obligaciones tributarias formales en el marco de la Ley 15/2012 no pueden cuestionarse otros aspectos o parámetros de la relación jurídico-tributaria distintos de esas obligaciones formales, apoyándose para ello en una interpretación errónea del Auto del Tribunal Constitucional ATC n.º 54/2006, 15 de febrero de 2006. La parte actora recibió, por tanto, en ambos casos una contestación, que esta Sala ni compartía, ni comparte, por lo que no medió incongruencia omisiva y, no mediando, nada más podía decir en aquellos recursos. A diferencia de lo que ocurre aquí y ahora, en ninguno de dichos dos supuestos resultaba menester para resolver el recurso de casación saber si la Ley 15/2012 es o no constitucional.

La Sala tiene dudas sobre la finalidad medioambiental de dichos impuestos, que los magistrados entienden que podrían estar gravando el mismo hecho imponible o la misma manifestación de riqueza ya gravada por otros impuestos, por lo que creen que el Tribunal Constitucional debe dilucidar si vulneran el artículo 31.1 de la Constitución, que señala que “todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”. En sus resoluciones, el Supremo destaca que los recurrentes pudieran tener razón al afirmar que la verdadera realidad perseguida con dichos impuestos es financiar el déficit tarifario.

En uno de estos autos de 14 de junio de 2016, el referido al recurso n.º 2554/2014 el Tribunal Supremo acuerda al Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 1,, 4.1 , 6.1 y 8 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre , de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, que regulan el IVPEE, habida cuenta de su eventual oposición al principio de capacidad económica. El Tribunal Supremo considera al igual que la recurrente que el IVPEE no cumple la doctrina del TC en materia de tributos extrafiscales contenida en las STC n.º 53/2014, de 10 de abril de 2014  y STC n.º 74/2016, de 14 de abril de 2016] y conforme a la cual se considera que tienen finalidad extrafiscal aquellos tributos que persiguen, bien disuadir o desincentivar actividades que se consideren nocivas, o estimular actuaciones protectoras de determinada finalidad, sin perjuicio de que la citada finalidad extrafiscal no sea incompatible con un propósito recaudatorio, aunque resulte secundario, lo que es consustancial al propio concepto de tributo, que no es otro que aquel cuya finalidad es contribuir "al sostenimiento de los gastos públicos". En cualquier caso, deben recaer sobre alguna fuente de capacidad económica, pues esta idea es inherente al concepto constitucional de tributo.

En el caso de la Ley 15/2012, el legislador proclama una doble finalidad medioambiental y recaudatoria. Mientras que la finalidad fiscal se refleja de forma nítida en el articulado de la ley no ocurre lo mismo con la finalidad extrafiscal de protección del medio ambiente, ya que ninguno de los elementos configuradores del IIVPEE se pone al servicio de dicho objetivo, por lo que esta Sala alberga serias dudas sobre su finalidad medioambiental. Resulta llamativo que el legislador no haya contemplado ningún supuesto de exención total o parcial ni bonificaciones o cualquier otra clase de beneficio fiscal para aquellos productores cuyo uso de las redes de transporte y distribución resulte mínima o muy reducida y que la base imponible no contenga ninguna variable con incidencia medioambiental: viene constituida, sin más, por el valor económico (o cantidad que le corresponde percibir al contribuyente: los que producen e incorporan la energía eléctrica al sistema eléctrico) de esa producción e incorporación y que el tipo de gravamen sea único (7 por ciento). Como ninguno de los elementos estructurales del IVPEE refleja la finalidad medioambiental proclamada para el mismo, porque, tratando de hacer frente a los daños causados al medio ambiente por las redes de transporte y distribución, grava de igual modo (de manera proporcional y sin ningún tipo de progresividad) a quienes utilizan esas redes intensivamente como a quienes las usan escasamente, pasa a primer plano como único y auténtico objetivo del tributo, la otra finalidad confesada en el preámbulo de la Ley 15/2012: hacer frente a los «muy relevantes costes necesarios para el mantenimiento de la garantía de suministro», de lo que se trata es de allegar caudales para reducir el conocido “déficit de tarifa”.

La mayoría de los Magistrados entiendes que hecho de que el Estado apruebe una un impuesto que pese atribuirle una finalidad de tutela del medio ambiente tenga un designio únicamente fiscal no convierte en inconstitucional al tributo sino que ello se debe a la transgresión del principio de capacidad económica, pues el IVPEE someta a tributación la misma capacidad económica por la que los productores de energía eléctrica abonan el IAE (Impuesto de Actividades Económicas), sin responder nítidamente además a la otra finalidad extrafiscal que teóricamente lo justifica, la medioambiental, no incida sobre dicho principio contributivo, sin cuyo respeto no cabe hablar de tributos constitucionalmente admisibles.

Sin embargo en otro de los autos, referido al recurso n.º 2955/2014 se incluye además de los fundamentos y conclusiones anteriormente descritas, un VOTO PARTICULAR que formula el EXCMO. SR. D. Manuel Martin Timón en el que este magistrado expone su criterio que no fue aceptado por sus compañeros y que se centra en dos aspectos fundamentales: El IVPEE tiene carácter medioambiental y no resulta incompatible con el IAE. Este magistrado afirma que la finalidad medioambiental y recaudatoria no son excluyentes. En efecto, el hecho de que un impuesto tenga carácter recaudatorio no impide un absoluto que pueda tener carácter medioambiental y nada impide al legislador el uso de los tributos como un instrumento de política económica sobre un determinado sector.

En otro de los cuatro autos publicados el 14 de junio de 2016, referido al recurso n.º 3240/2014, el Tribunal , al hilo del juicio de relevancia, seguido respecto al IVPEE, comentado en primer lugar, considera que ni el Impuesto sobre producción de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica ni el Impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos en instalaciones centralizadas cumplen la doctrina del TC en materia de tributos extrafiscales, y por ello entiende el Tribunal Supremo procedente plantear la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 12, 15, 17, 18, 19, 22, 24 y 26 de la Ley 15/2012 (Medidas fiscales para la sostenibilidad energética), que regulan dichos impuestos.

Ni de la estructura de los impuestos ni de sus elementos configuradores se deriva su carácter extrafiscal; al legislador parece haberle bastado para configurar tal carácter la justificación que ofrece en el Preámbulo de la Ley, y el propio desvalor medioambiental que acompaña a cualquier actividad relacionada con su condición de nuclear, pero obvia en su configuración y estructuración legal dotar a ambas figuras de elementos identificadores del carácter extrafiscal en relación con su potencial contaminante para desincentivarlo o estimular otras conductas; lo único visible es que se está gravando simple y llanamente la actividad de producción y almacenamiento de residuos radioactivos. Como reconoce el Ministerio Fiscal se acredita la superposición de un nuevo gravamen al régimen tributario de un sector de actividad cuya capacidad económica, al menos en relación con esta concreta actividad, ya es objeto de tributación, determinando un desbordamiento de los límites de "un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio". Desde luego la comparación de los elementos estructurales de los impuestos y de las tasas previstas en la Ley 54/1997, ofrecen diferencias tales que podrían hacer posible su compatibilidad, pero, en la Ley 15/2012 no se hace accesible la afectación al medio ambiente de la actividad de producción y almacenamiento de residuos radiactivos que justificaría su carácter extrafiscal, al punto que el solapamiento denunciado con el efecto pernicioso de la doble imposición resulta posible, en tanto que es objeto simultáneamente de varios tributos las mismas actividades. En definitiva, se tiene serias dudas sobre el carácter extrafiscal de los impuestos analizados ante la posible vulneración del artículo 31.1 de la Constitución, al poderse estar gravando, inexistente aquella finalidad, una misma manifestación de riqueza a través de varias figuras tributarias.

Al igual que ha ocurrido con el auto referido al IVPEE, en el último de los autos publicados y referido al recurso n.º 3817/2014, se reitera lo sostenido en el auto comentado anteriormente y además se incluye un VOTO PARTICULAR que formula el EXCMO. SR. D. Manuel Martin Timón en el que este magistrado expone su criterio que no fue aceptado por sus compañeros y que se centra en dos aspectos fundamentales: El Impuesto sobre el valor de la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y el Impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas tienen carácter medioambiental y, en todo caso, no resultan incompatibles con el IAE y por tanto entiende que no procede el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, porque estos Impuestos no suponen duplicidad respecto del IAE.