2. La financiación de las comunidades autónomas de régimen común
La Constitución dibujó un sistema de financiación de las CC AA mixto, de forma que sus ingresos tienen una doble fuente de origen: por un lado están sus ingresos propios, y por otro, los ingresos procedentes del Estado.
En este sentido, tanto la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las CC AA (LOFCA, en adelante) como los Estatutos de Autonomía incluyen, entre los recursos de las referidas comunidades, los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado, haciendo aplicación de lo dispuesto en la máxima norma.
Si bien la LOFCA, establece los principios básicos a que ha de ajustarse la cesión de tributos del Estado a las CC AA para proveer a su financiación, resulta imprescindible concretar el alcance y condiciones en que ha de llevarse a cabo dicha cesión, con objeto de que este proceso se desarrolle de forma homogénea en las diferentes CC AA, garantizando así la coherencia del conjunto del sistema tributario español.
Es así como aparece la Ley 30/1983 de 28 de diciembre, reguladora de la Cesión de Tributos del Estado a las CC AA con la misión de garantizar la autonomía financiera de las CC AA, asegurando al mismo tiempo la coherencia del ordenamiento tributario. Esta Ley 30/1983 configuró el marco de referencia idéntico para todas las CC AA a la hora de instrumentar la cesión de tributos.
El acuerdo adoptado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de 23 de septiembre de 1996 supuso la adopción por parte de las CC AA de un importante nivel de corresponsabilidad fiscal, ampliando las posibilidades de cesión de tributos a una parte del impuesto so bre la renta de las personas físicas y atribuyendo a las CC AA de régimen común algunas competencias normativas sobre los tributos cedidos. Estas modificaciones fueron incorporadas a la LOFCA mediante la Ley Orgánica 3/1996.
Con la Ley 14/1996 de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las CC AA y de medidas fiscales complementarias se inicia una nueva etapa en la evolución histórica del régimen de cesión de tributos del Estado a las CC AA, presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal efectiva, cuya materialización se articula, fundamentalmente, mediante la adopción de dos medidas en el contexto de dicho régimen, cuales son: De un lado, la ampliación del ámbito de la cesión de tributos a una parte del impuesto sobre la renta de las personas físicas; y, de otro, la atribución a las CC AA de ciertas competencias normativas en relación a los tributos cedidos, incluyendo la mencionada parte de dicho impuesto.
Posteriormente, el acuerdo adoptado por este mismo órgano el 27 de julio de 2001, abundó en el principio de corresponsabilidad fiscal, ampliando la posibilidad de cesión a nuevas figuras impositivas (Impuesto sobre el valor añadido, impuestos especiales de fabricación, impuesto sobre la electricidad, impuesto sobre determinados medios de transporte e impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos) y atribuyendo nuevas competencias normativas, dando lugar a una nueva modificación de la LOFCA por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre.
La modificación de la LOFCA supuso que los tributos susceptibles de cesión fueran nuevamente catalogados, sin perjuicio de los ya efectivamente cedidos, y se dictaran las pautas en la asunción de determinadas competencias normativas mediante la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las CC AA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía.
En esta ley se recoge, en primer lugar, la cesión a las CC AA del impuesto sobre el valor añadido, los impuestos especiales de fabricación, el impuesto especial sobre determinados medios de transporte y el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos y se regula el alcance y condiciones generales de la cesión. Los puntos de conexión de los nuevos tributos susceptibles de cesión se regulan en función de datos estadísticos de consumo, venta, entregas o devengo.
Por otra parte, en relación con la mayor asunción de competencias normativas por parte de las CC AA, se concretan las competencias normativas sobre los elementos de los tributos susceptibles de cesión, una vez determinadas las líneas generales de la atribución de dichas competencias a las CC AA mediante la modificación efectuada en la LOFCA por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre.
La Ley 21/2001 contempla la peculiaridad de la posible cesión de tributos a las ciudades de Ceuta y Melilla, ya que las mismas –al carecer de Asambleas Legislativas– no podrán asumir las competencias normativas sobre los tributos cedidos. Es decir, la ley específica de cesión para dichas ciudades deberá regirse por las directrices de esta norma en la parte que le fuere aplicable (disposición transitoria primera).
Igualmente, y de acuerdo con lo establecido en la LOFCA y por la primera ley de cesión de 1983, se hace alusión a las singularidades que presenta la financiación común de la Comunidad Autónoma de Canarias como consecuencia de un peculiar régimen económico y fiscal en este territorio. De la misma manera, la Ley 21/2001 establece la salvaguarda necesaria de los regímenes especiales de concierto y convenio aplicables en los territorios históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra, respectivamente.