IV. Regímenes especiales de financiación autonómica

Aunque en este fascículo nos vamos a centrar en las CC AA de régimen común y en concreto en las novedades previstas para este año 2010 en el ámbito de los tributos cedidos, ello no impide comentar brevemente algunas especialidades del sistema de financiación de las CC AA.

A) Regímenes forales

En España existen dos modelos de financiación de las CC AA. Por un lado encontramos el régimen común, que incluye a todas las CC AA salvo a Navarra y el País Vasco que cuentan con un régimen específico denominado régimen foral. Se puede decir que en España conviven cinco Administraciones fiscales: la del régimen común, la de Navarra y las tres correspondientes a los territorios históricos que conforman el País Vasco.

a) Navarra

De acuerdo con la Ley Orgánica  13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, Navarra se incorporó al proceso histórico de formación de la unidad nacional española manteniendo su condición de Reino, con la que vivió, junto con otros pueblos, la gran empresa de España.

Avanzado el siglo XIX, Navarra perdió la condición de Reino, pero la Ley de 25 de octubre de 1839 confirmó sus Fueros, sin perjuicio de la unidad constitucional, disponiendo que, con la participación de Navarra, se introdujera en ellos la modificación indispensable que reclamara el interés de la misma, conciliándolo con el general de la Nación y de la constitución de la Monarquía.

A tal fin, se iniciaron negociaciones entre el Gobierno de la Nación y la Diputación de Navarra y, en el acuerdo que definitivamente se alcanzó, tuvo su origen la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, aprobada por las Cortes de la Monarquía española.

Al amparo de las citadas Leyes, que traían causa de sus derechos originarios e históricos, Navarra conservó su régimen foral y lo ha venido desarrollando progresivamente, conviniendo con la Administración del Estado la adecuación de facultades y competencias cuando fue preciso, acordando fórmulas de colaboración que se consideraron convenientes y atendiendo siempre las necesidades de la sociedad.

En justa consideración a tales antecedentes, la Constitución, que afirma principios democráticos, pluralistas y autonómicos, tiene presente la existencia del Régimen Foral y, consecuentemente, en el párrafo 1.º de su disposición adicional primera, ampara y respeta los derechos históricos de Navarra y, en el apartado 2 de su disposición derogatoria, mantiene la vigencia en dicho territorio de la Ley de 25 de octubre de 1839. De ahí que, recién entrada en vigor la Constitución, se promulgara, previo acuerdo con la Diputación Foral, el Real Decreto de 26 de enero de 1979, con el que se inició el proceso de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.

Es, pues, rango propio del Régimen Foral navarro, amparado por la Constitución que, previamente a la decisión de las Cortes Generales, órgano del Estado en el que se encarna la soberanía indivisible del pueblo español, la representación de la Administración del Estado y la de la Diputación Foral de Navarra, acuerden la reforma y modernización de dicho régimen. Dada la naturaleza y alcance del amejoramiento acordado entre ambas representaciones, resulta constitucionalmente necesario que el Gobierno, en el ejercicio de su iniciativa legislativa, formalice el pacto con rango y carácter de Proyecto de Ley Orgánica y lo remita a las Cortes Generales para que estas procedan, en su caso, a su incorporación al ordenamiento jurídico español como tal ley orgánica. Así tenemos la Ley Orgánica 7/2010, de 27 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, que supone la adaptación del texto vigente a la nueva realidad jurídico-política existente, tras casi tres décadas de vigencia del mismo.

En virtud de su régimen foral, la actividad financiera y tributaria de Navarra se regulará por el sistema tradicional del Convenio Económico. En el mismo se determinarán las aportaciones de Navarra a las cargas generales del Estado, así como los criterios de armonización de su régimen tributario con el régimen general del Estado, y que comenzó a gestarse en 1841 con la Ley promulgada dicho año de Modificación de los Fueros de Navarra, momento en el que se establece la obligación de Navarra de realizar una aportación al Gobierno central de carácter obligatorio y de cálculo objetivo, ya que hasta ese momento su aportación era a título de donativo.

De acuerdo con su régimen foral, amparado y respetado por la Constitución en su disposición adicional primera, la actividad financiera y tributaria de Navarra se ha venido rigiendo por el sistema tradicional de Convenio Económico.

El Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, aprobado por el Decreto-Ley 16/1969, de 24 de julio, por el que se fija la aportación de Navarra al sostenimiento de las cargas generales del Estado y se armoniza su peculiar régimen fiscal con el general del Estado, resultó inadecuado a principios de los años noventa, ya que no regulaba adecuadamente las relaciones financieras y tributarias entre ambas Administraciones, habida cuenta de la profunda transformación operada en la organización territorial del Estado al amparo de la Constitución de 1978, de las nuevas facultades y competencias reconocidas a Navarra en la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento de su Régimen Foral y de las importantes reformas de que ha sido objeto el sistema tributario estatal, con las que el vigente Convenio Económico solo ha podido armonizarse provisional y parcialmente.

En consecuencia, y con la finalidad de adecuar sus relaciones financieras y tributarias a las referidas circunstancias, ambas Administraciones han establecido, de común acuerdo, un nuevo Convenio Económico que fue suscrito por sus respectivas representaciones el día 31 de julio de 1990 y aprobado por el Parlamento de Navarra en sesión celebrada el día 20 de septiembre de 1990, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, con lo que fue aprobada la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.

El convenio vigente se aprobó el 26 de noviembre de 1990 y establece una serie de reglas armonizadoras respecto a la normativa estatal. El Convenio Económico es el acuerdo entre la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y la central de España para establecer, por una parte, la aportación que le corresponde al sostenimiento de las cargas generales del Estado, y por otra para armonizar el régimen fiscal privativo navarro con el mismo. Su contenido es inalterable por las partes y solo puede ser modificado por acuerdo. Navarra tiene, como derecho histórico plasmado en su régimen foral, potestad para establecer, regular y mantener su propio régimen tributario.

b) País Vasco

En el caso del País Vasco, el sistema foral tradicional de Concierto Económico se aplicará en la Comunidad Autónoma del País Vasco de acuerdo con lo establecido en el correspondiente Estatuto de Autonomía.

El concierto nace después de ser suprimidos los derechos forales de las Vascongadas en 1878 por real decreto del Gobierno de Cánovas del Castillo al finalizar la guerra carlista. Franco suprimió el concierto para los territorios de Vizcaya y Guipúzcoa mediante Real Decreto de fecha 23 de junio de 1937 por su condición de provincias traidoras al movimiento nacional, aunque siguió vigente el concierto con Álava.

La Ley 12/1981 de 13 de mayo pone en vigor el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, que ha sido sustituido por el Concierto Económico aprobado por la Ley 12/2002, actualmente vigente.

El Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por la Ley Orgánica  3/1979, de 18 de diciembre, del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, establece que el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco quedará integrado por los territorios históricos que coinciden con las provincias, en sus actuales límites, de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, y cada uno de los territorios históricos que integran el País Vasco podrán, en el seno del mismo, conservar o, en su caso, restablecer y actualizar su organización e instituciones privativas de autogobierno.

Estos territorios históricos funcionan independientemente entre sí y es por ello por lo que al principio de este apartado hemos mencionado que en España conviven cinco Administraciones fiscales: la del régimen común, la de Navarra y las tres correspondientes a los territorios históricos que conforman el País Vasco.

En cumplimiento del mandato constitucional, el Estatuto de Autonomía para el País Vasco aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, establece el principio esencial en esta materia, conforme al cual las instituciones competentes de los territorios históricos del País Vasco pueden mantener, establecer y regular su propio sistema tributario.

La Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco establece que el marco jurídico-positivo del concierto económico tiene su elemento fundamental en la disposición adicional primera de la Constitución, en virtud de la cual se amparan y respetan los derechos históricos de los territorios forales, a la vez que se ordena la actualización general de dicho régimen foral en el marco de la propia Constitución y del Estatuto de Autonomía.

El ejercicio de esa potestad tributaria foral, como elemento material constitutivo de la especialidad vasca, requiere, a su vez, el adecuado ordenamiento de las relaciones de índole financiera y tributaria entre el Estado y el País Vasco, a cuyo fin el antes citado Estatuto de Autonomía dispone que las relaciones tributarias vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de concierto económico o convenios.

Consecuencia lógica de este principio es la existencia de los flujos financieros entre ambas Administraciones que deben ser recogidos en dicho concierto.

En el contexto descrito, el primer Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco fue aprobado por la Ley 12/1981, de 13 de mayo, atribuyéndose al mismo, al igual que se hiciera en relación con el concierto con la provincia de Álava en el que se inspiró, una duración limitada hasta el 31 de diciembre del año 2001.

El nuevo Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco que se aprobó en virtud de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, dada la experiencia acumulada en estos últimos 20 años, sigue los mismos principios, bases y directrices que el concierto de 1981, reforzándose los cauces o procedimientos tendentes a conseguir una mayor seguridad jurídica en su aplicación.

Se confiere, por lo demás, al Concierto Económico un carácter indefinido, con el objeto de insertarlo en un marco estable que garantice su continuidad al amparo de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, previéndose su adaptación a las modificaciones que experimente el sistema tributario estatal.

Como ocurre en el caso de Navarra, en este Concierto Económico aparecen reguladas las distintas competencias de las instituciones de los territorios históricos.

Así dispone que las instituciones competentes de los territorios históricos podrán mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, su régimen tributario.

La exacción, gestión, liquidación, inspección, revisión y recaudación de los tributos que integran el sistema tributario de los territorios históricos corresponderá a las respectivas Diputaciones Forales.

B) Canarias

Dentro del régimen común, conviene apuntar brevemente que en el caso de Canarias nos encontramos que por razones históricas y geográficas las islas cuentan con algunas diferencias respecto del resto de las CC AA a las que se aplica este régimen común, ya que la financiación canaria cuenta con las especificidades previstas por la normativa de la Unión Europea respecto de las regiones ultraperiféricas. Dicha singularidad del archipiélago encuentra su respaldo constitucional en la disposición adicional tercera de nuestra norma fundamental.

La Ley 22/2009 en sus disposiciones adicionales establece la aplicación del sistema de financiación al archipiélago canario teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal. La disposición adicional octava atribuye a la Comunidad Autónoma de Canarias competencias normativas en el impuesto general indirecto canario y en el Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias.

La Comunidad Autónoma de Canarias, como consecuencia del peculiar régimen económico y fiscal en este territorio, es titular de los rendimientos derivados de este régimen, en los términos establecidos en la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, en la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias y demás legislación actualmente en vigor.

Este régimen especial aprobado mediante la ley 19/1994 de 6 de julio, viene a completar el régimen anterior, vigente desde 1972 y que fue ya modificado en su vertiente fiscal en 1991, establece un conjunto de medidas económicas y fiscales que incentivan y promueven el desarrollo económico y social de las islas Canarias, adaptándolo a las nuevas circunstancias económicas y políticas imperantes.

Estas medidas tratan de homogeneizar la estructura económica y fiscal de Canarias respecto al resto del territorio español, pero manteniendo relevantes especificidades y ventajas. Al disminuir la presión fiscal y aumentando los incentivos económicos, se pretende que Canarias adquiera un componente de atracción que compense los efectos negativos y desfavorables de su lejanía e insularidad.

Los incentivos fiscales del Régimen Económico y Fiscal (REF, en adelante) canario son compatibles con la actual normativa comunitaria. Lo cual ha sido corroborado por la Comisión Europea el 16 de diciembre de 1997, que confirma que los incentivos fiscales recogidos en el REF son ayudas compatibles con el mercado común conforme con lo dispuesto por el Tratado de la Unión europea y al Acuerdo CEE.

Las principales peculiaridades de este régimen se traducen en los siguientes instrumentos fiscales y económicos recogidos en el Régimen Económico y Fiscal, que a modo esquemático podemos resumir en:

• Reserva para Inversiones en Canarias (RIC): beneficio fiscal que pretende fomentar la inversión empresarial y la creación de infraestructuras públicas en el archipiélago.
• Registro Especial de Buques (REB): registro público administrativo cuya finalidad es mejorar la competitividad de las empresas navieras y de los puertos canarios mediante distintas medidas consistentes en diferentes exenciones y bonificaciones fiscales a las que pueden acogerse tanto las empresas como los buques inscritos.
• Régimen Específico de Abastecimiento (REA): este régimen permite la importación de ciertos productos necesarios para el consumo en Canarias, a precios similares a los internacionales, mediante un sistema de contraprestación.
• Deducciones por inversiones: deducciones establecidas en el territorio canario como estímulo fiscal para incentivar la inversión empresarial directa en Canarias, siendo mayores las deducciones que en el resto del España.
• Incentivos a la inversión: consistentes fundamentalmente en ventajas fiscales en la imposición indirecta.
• Bonificaciones por producción.
• Impuesto general indirecto canario (IGIC): impuesto de imposición indirecta que grava el consumo final y sustituye al IVA comunitario.
• Arbitrio sobre Importaciones y Entrega de Mercancías en las Islas Canarias (AIEM).
• Zona Especial Canaria (ZEC): es un régimen de baja tributación que se crea en el marco del REF con el fin de incentivar el desarrollo económico y social del archipiélago, y diversificar su estructura productiva.

C) Ceuta y Melilla

Más peculiar es el caso de Ceuta y Melilla, que son dos ciudades que participan de la financiación autonómica en la medida en la que cuentan con su propio estatuto de autonomía de acuerdo con lo dispuesto en la disposición transitoria quinta del texto constitucional.

Circunstancias geográficas e históricas han dificultado la evolución económica de las ciudades de Ceuta y Melilla, dando lugar a un tratamiento fiscal diferenciado del que tradicionalmente han recibido los territorios peninsulares y las islas Baleares. Las Leyes de 18 de mayo de 1863 y de 14 de julio de 1894 declararon, respectivamente, puertos francos a las ciudades de Ceuta y Melilla con objeto de facilitar su desarrollo económico, posibilitando la entrada y salida de mercancías con un menor coste. Con la Ley 8/1991, de 25 de marzo, por la que se aprueba el Arbitrio sobre la producción y la importación en las ciudades de Ceuta y Melilla, se crea un Arbitrio específico para las ciudades de Ceuta y Melilla, adaptado a las especiales circunstancias económicas y fiscales de estas ciudades, pero que se integra en la normativa general recogida en la Ley Reguladora de Haciendas Locales, de 28 de diciembre de 1988, en todos los aspectos relativos a la gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los tributos.

Siguiendo la línea marcada por la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las CC AA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía que en su disposición transitoria primera recogía la posible cesión de tributos a las Ciudades de Ceuta y Melilla, ya que las mismas -al carecer de Asambleas Legislativas- no podrán asumir las competencias normativas sobre los tributos cedidos, la nueva Ley 22/2009 de cesión de tributos en sus disposiciones adicionales primera y segunda contempla las especialidades en la aplicación del sistema de financiación en atención a los territorios. En concreto, se regulan la aplicación del sistema a las Ciudades con Estatuto de Autonomía de Ceuta y Melilla y las especialidades de la Comunidad Autónoma de Canarias derivadas de su especial estructura tributaria.