10. Fases de los procedimientos: inicio y desarrollo

10.1. El inicio del procedimiento

Los procedimientos tributarios pueden iniciarse:

• A instancia del obligado tributario, cuando este presente autoliquidación, declaración, comunicación, solicitud o cualquier otro medio previsto en la normativa tributaria.
• De oficio, por acuerdo de los órganos competentes de la Administración tributaria. Podemos señalar como ejemplos de procedimientos tributarios que en todo caso se inician de oficio los siguientes:
  
  
  • Procedimiento de verificación de datos.
    
  • Procedimiento de comprobación de valores.
    
  • Procedimiento de comprobación limitada.
    
  • Procedimiento de inspección.
    
  • Procedimiento de apremio.
    
  • Procedimiento frente a responsables.
    
  • Procedimiento frente a sucesores.
    
  • Procedimiento sancionador.
    
  • Declaración de lesividad de actos anulables.
    
  • Procedimiento especial de revocación.

Serían ejemplos de procedimientos que pueden iniciarse tanto de oficio como a instancia del obligado:

• Procedimiento de gestión tributaria iniciado mediante declaración.
  
• Procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho.
  
• Rectificación de errores materiales, aritméticos o de hecho.
  
• Procedimiento para la devolución de ingresos indebidos.

Y es un procedimiento que se inicia exclusivamente a instancia de los interesados el de las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo.

10.1.1. Iniciación de oficio

Según el artículo 87.3 del Reglamento general de gestión e inspección (RGGI), la comunicación de inicio contendrá:

• Procedimiento que se inicia.
  
• Objeto del procedimiento, con indicación expresa de las obligaciones tributarias o elementos de las mismas y, en su caso, periodos impositivos o de liquidación o ámbito temporal.
  
• Requerimiento que, en su caso, se formula al obligado tributario y plazo que se concede para su contestación o cumplimiento.
  
• Efecto interruptivo del plazo legal de prescripción (arts. 68 y 69 de la LGT).
  
• En su caso, la propuesta de resolución o de liquidación cuando la Administración cuente con la información necesaria para ello.
  
• En su caso, la indicación de la finalización de otro procedimiento de aplicación de los tributos, cuando dicha finalización se derive de la comunicación de inicio del procedimiento que se notifica.

10.1.2. Efectos del inicio de oficio de las actuaciones o procedimientos tributarios

De conformidad con el artículo 87.5 del RGGI, las declaraciones o autoliquidaciones tributarias que presente el obligado tributario una vez iniciadas las actuaciones o procedimientos, en relación con las obligaciones tributarias y periodos objeto de la actuación o procedimiento, en ningún caso iniciarán un procedimiento de devolución ni producirán los efectos previstos en los artículos 27 y 179.3 de la LGT, sin perjuicio de que en la liquidación que en su caso se practique se pueda tener en cuenta la información contenida en dichas declaraciones o autoliquidaciones.

Asimismo, los ingresos efectuados por el obligado tributario con posterioridad al inicio de las actuaciones o procedimientos, en relación con las obligaciones tributarias y periodos objeto del procedimiento, tendrán carácter de ingresos a cuenta sobre el importe de la liquidación que en su caso se practique, sin que esta circunstancia impida la apreciación de las infracciones tributarias que puedan corresponder. En este caso, no se devengarán intereses de demora sobre la cantidad ingresada desde el día siguiente a aquel en que se realizó el ingreso.

A lo anterior podemos añadir que, con la notificación del inicio de la actuación o procedimiento, quedará interrumpido el plazo de prescripción de los derechos de la Administración (en los términos de los arts. 68 y 189 de la LGT) y comenzará el cómputo de los plazos máximos de resolución del procedimiento de que se trate (art. 104 de la misma ley).

10.1.3. La denuncia pública

Se encuentra regulada en el artículo 114 de la LGT y sus principales características son las siguientes:

• No constituye ningún modo de inicio de los procedimientos tributarios. Los mismos se entenderán en todo caso iniciados de oficio en aquellos casos en que existan indicios suficientes de veracidad en los hechos imputados y estos fueran desconocidos para la Administración, pudiendo archivarse las denuncias que se estimen infundadas o que sean genéricas, en las que no se concreten o identifiquen suficientemente los hechos o las personas denunciadas.
  
• La denuncia no formará parte del expediente administrativo; por tanto, y puesto que no forma parte del expediente, no existirá obligación por parte de la Administración tributaria de poner en conocimiento del obligado denunciado ni la existencia de una denuncia previa ni la identidad del denunciante.
  
• No se considera al denunciante interesado en las actuaciones administrativas que puedan iniciarse como consecuencia de la denuncia.
  
• En relación con el denunciante, el artículo 103 de la antigua LGT de 1963 exigía que las denuncias fueran realizadas por las personas físicas o jurídicas que tuvieran capacidad de obrar en el orden tributario, extremo este que evidentemente solo podía ser constatado si las denuncias no eran anónimas. En cambio, el nuevo artículo 114 omite toda referencia a la capacidad de obrar del denunciante, lo que nos llevaría a concluir que a partir de la entrada en vigor de la nueva norma sí serían admisibles las denuncias anónimas.

10.2. Desarrollo del procedimiento. Derechos y garantías de los obligados tributarios

Dichos derechos se encuentran regulados en los artículos 34 y 99 de la LGT y desarrollados en el RGGI en los artículos 92 a 96.

Tales derechos y garantías son los siguientes:

• Derecho a rehusar la presentación de determinados documentos. Son dos los supuestos de hecho que habilitan al obligado tributario para ejercer su derecho a rehusar la presentación de ciertos documentos cuya aportación le ha sido requerida por la Administración:
  
  
  • Cuando se trate de documentos que no resulten exigibles por la normativa tributaria aplicable a la actuación o procedimiento tributario de que se trate.
    
  • Cuando se trate de documentos ya presentados por el obligado tributario y que se encuentren en poder de la Administración actuante.

• Derecho a que se le expida certificación de las autoliquidaciones, declaraciones y comunicaciones que haya presentado o de extremos concretos contenidos en las mismas (art. 99.3 de la LGT).
• Derecho a obtener copia de los documentos que figuren en el expediente (arts. 99.4 de la LGT y 95 del RGGI).
  Límites de este derecho: que se trate de documentos que contengan datos que afecten a intereses de terceros, que los documentos puedan afectar a la intimidad de otras personas o cuando así lo disponga la normativa vigente.
• Derecho de acceso a los registros y documentos que formen parte de un expediente ya concluido en la fecha en que se solicita dicho acceso (arts. 99.5 de la LGT y 94 del RGGI).
• Derecho a la aportación de pruebas en cualquier momento del procedimiento (art. 92 del RGGI).
  
• Derecho al trámite de audiencia y de alegaciones (arts. 99.8 de la LGT y 96 del RGGI).
  Según dichos preceptos, en los procedimientos tributarios se podrá prescindir del trámite de audiencia previo a la propuesta de resolución cuando se suscriban actas con acuerdo o cuando en las normas reguladoras del procedimiento esté previsto un trámite de alegaciones posterior a dicha propuesta. De acuerdo con el artículo 96, apartado 3, del RGGI, se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
  Es de subrayar la importante matización que introduce el apartado 4 de este mismo artículo 96 del RGGI, según el cual, una vez realizado el trámite de audiencia o, en su caso, el de alegaciones, no se podrá incorporar al expediente más documentación acreditativa de los hechos, salvo que se demuestre la imposibilidad de haberla aportado antes de la finalización de dicho trámite, siempre que se aporten antes de dictar la resolución.
• Lugar y horario de las actuaciones de aplicación de los tributos (arts. 99.9 de la LGT y 90 del RGGI)
  Las actuaciones que se desarrollen en las oficinas públicas se realizarán dentro del horario oficial de apertura al público y, en todo caso, dentro de la jornada de trabajo. Si las actuaciones se desarrollan en los locales del obligado tributario, se respetará la jornada laboral de la oficina o de la actividad que se realice en ellos. Cuando medie el consentimiento del obligado tributario, las actuaciones podrán realizarse fuera de la jornada laboral de la oficina o de la actividad.
  Cuando se disponga de autorización judicial para la entrada en el domicilio del obligado tributario constitucionalmente protegido, las actuaciones se ajustarán a lo que disponga la autorización en relación con la jornada y el horario para realizarlas.
  Cuando el obligado tributario fuese una persona con discapacidad o con movilidad reducida, las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos se desarrollarán en el lugar que resulte más apropiado de los anteriores.
  Finalmente destacar que las actuaciones de la Administración y de los obligados tributarios en los procedimientos de aplicación de los tributos podrán realizarse a través de sistemas digitales que, mediante la videoconferencia u otro sistema similar, permitan la comunicación bidireccional y simultánea de imagen y sonido, la interacción visual, auditiva y verbal entre los obligados tributarios y el órgano actuante, y garanticen la transmisión y recepción seguras de los documentos que, en su caso, recojan el resultado de las actuaciones realizadas, asegurando su autoría, autenticidad e integridad. La utilización de estos sistemas se producirá cuando lo determine la Administración tributaria y requerirá la conformidad del obligado tributario en relación con su uso y con la fecha y hora de su desarrollo.

10.3. Ampliación y aplazamiento de los plazos de tramitación

Prevé el artículo 91 del RGGI que el órgano al que corresponda la tramitación del procedimiento podrá conceder, a petición de los obligados tributarios, una ampliación de los plazos establecidos para el cumplimiento de trámites. Las reglas aplicables serán las siguientes:

• La ampliación no podrá exceder de la mitad del plazo concedido inicialmente.
  
• No se concederá más de una ampliación del plazo respectivo.
  
• La ampliación se entenderá automáticamente concedida por la mitad del plazo inicialmente fijado con la presentación en plazo de la solicitud, salvo que se notifique de forma expresa la denegación antes de la finalización del plazo que se pretenda ampliar.
  
• La notificación expresa de la concesión de la ampliación antes de la finalización del plazo inicialmente fijado podrá establecer un plazo de ampliación distinto e inferior al previsto en el párrafo anterior.
  
• Cuando el obligado tributario justifique la concurrencia de circunstancias que le impidan comparecer en el lugar, día y hora que le hubiesen fijado, podrá solicitar un aplazamiento dentro de los tres días siguientes al de la notificación del requerimiento. En el supuesto de que la circunstancia que impida la comparecencia se produzca transcurrido el citado plazo de tres días, se podrá solicitar el aplazamiento antes de la fecha señalada para la comparecencia. En tales casos, se señalará nueva fecha para la comparecencia.
  
• El acuerdo de concesión o la denegación de la ampliación o del aplazamiento no serán susceptibles de recurso o reclamación económico-administrativa.

10.4. La prueba

La nueva LGT establece en su artículo 105: «En los procedimientos de aplicación de los tributos quien haga valer su derecho deberá probar los hechos constitutivos del mismo».

En cuanto a los medios de prueba que pueden utilizarse en el ámbito tributario, la LGT establece (art. 106.1) que serán de aplicación las normas que sobre medios y valoración de las pruebas se contienen en el Código Civil y en la Ley de enjuiciamiento civil.

• Especial referencia al valor probatorio de las diligencias. El artículo 107 de la LGT dispone: «Las diligencias extendidas en el curso de las actuaciones y los procedimientos tributarios tienen naturaleza de documentos públicos y hacen prueba de los hechos que motiven su formalización, salvo que se acredite lo contrario. Los hechos contenidos en las diligencias y aceptados por el obligado tributario objeto del procedimiento, así como sus manifestaciones, se presumen ciertos y solo podrán rectificarse por estos mediante prueba de que incurrieron en error de hecho».
  
• Especial referencia a las facturas. El artículo 106 de la LGT establece: «2. La ley propia de cada tributo podrá exigir requisitos formales de deducibilidad para determinadas operaciones que tengan relevancia para la cuantificación de la obligación tributaria». A continuación añade que los gastos deducibles y las deducciones que se practiquen, cuando estén originados por operaciones realizadas por empresarios o profesionales, deberán justificarse, de forma prioritaria (importante matiz: de forma preferente, pero no exclusiva), mediante la factura entregada por el empresario o profesional que haya realizado la correspondiente operación o mediante el documento sustitutivo emitido con ocasión de su realización, y que se cumplan en ambos supuestos los requisitos señalados en la normativa tributaria.

10.5. Terminación del procedimiento

De conformidad con el artículo 100 de la LGT, pondrá fin a los procedimientos tributarios: la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se fundamente la solicitud, la imposibilidad material de continuarlos por causas sobrevenidas, la caducidad, el cumplimiento de la obligación que hubiera sido objeto de requerimiento o cualquier otra causa prevista en el ordenamiento tributario.

10.5.1. La resolución como modo normal de terminación de los procedimientos tributarios

El artículo 103 de la LGT establece la obligatoriedad que tiene la Administración tributaria de resolver expresamente «todas las cuestiones que se planteen en los procedimientos de aplicación de los tributos, así como a notificar dicha resolución expresa».

En cuanto a la necesidad de motivación, establece el artículo 103.2 que «los actos de liquidación, los de comprobación de valor, los que impongan una obligación, los que denieguen un beneficio fiscal o la suspensión de la ejecución de actos de aplicación de los tributos, así como cuantos otros se dispongan en la normativa vigente, serán motivados con referencia sucinta a los hechos y fundamentos de derecho».

10.5.2. Las liquidaciones tributarias: concepto y clases

La liquidación tributaria se define en el artículo 101.1 de la LGT como:

Las liquidaciones tributarias pueden ser definitivas o provisionales: serán definitivas las practicadas en el procedimiento inspector previa comprobación e investigación de la totalidad de los elementos de la obligación tributaria, así como todas aquellas a las que la normativa tributaria otorgue tal carácter; en el resto de casos, las liquidaciones tendrán carácter de provisionales.

Ahora bien, es necesario destacar que el hecho de que una liquidación sea provisional no quiere decir que pueda revisarse con posterioridad. Así, la LGT tiene tasados los casos en los que una liquidación provisional de la Administración puede ser revisada con posterioridad: tratándose de las liquidaciones provisionales que pongan fin a un procedimiento de comprobación limitada o a un procedimiento de inspección de carácter parcial, sus conclusiones en principio no podrán ser modificadas posteriormente en lo que se refiere a los elementos que se han comprobado, salvo que en un procedimiento posterior se llegasen a descubrir por la Administración tributaria nuevos hechos o nuevas circunstancias que además se deriven de actuaciones distintas de las ya realizadas y especificadas en la primera resolución (arts. 140 y 148.3 de la LGT).

10.5.3. La caducidad

Bajo esta rúbrica vamos a analizar los siguientes aspectos:

• Efectos del incumplimiento del plazo máximo de resolución, diferenciando según se trate de procedimientos tributarios iniciados a instancia de parte o iniciados de oficio.
  
• Cómo se computan dichos plazos máximos de resolución de los procedimientos tributarios.
  
• Circunstancias que no se incluyen en el cómputo del plazo máximo de duración de un procedimiento.

Pasamos a analizar los anteriores aspectos:

• Efectos del incumplimiento del plazo máximo de resolución, diferenciando según se trate de procedimientos tributarios iniciados a instancia de parte o iniciados de oficio.
  
  
  • Procedimientos tributarios iniciados a instancia del obligado tributario:
    
    
    • Procedimiento de devolución iniciado mediante autoliquidación, solicitud de devolución o comunicación de datos (devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo).
      Plazo máximo en que debe notificarse la resolución: seis meses.
      Efectos del vencimiento del plazo máximo sin que se haya notificado la resolución expresa: transcurrido el plazo sin que se hubiese ordenado el pago por causa imputable a la Administración tributaria, esta abonará el interés de demora sobre la devolución que proceda, sin necesidad de que el obligado lo solicite. A estos efectos, el interés de demora se devengará desde la finalización de dicho plazo hasta la fecha en que ordene el pago de la devolución.
      Sin perjuicio de lo anterior, cuando se produzca la paralización del procedimiento por causa imputable al obligado tributario, la Administración le advertirá de que, transcurridos tres meses, podrá declarar la caducidad del mismo (último párrafo del art. 104.3 de la nueva LGT).
      
    • Procedimiento de gestión tributaria iniciado mediante declaración presentada por el obligado tributario (ejemplo: en el ISD).
      Plazo máximo en que debe notificarse la liquidación: seis meses.
      Efectos del vencimiento del plazo máximo sin que se haya notificado la liquidación: caducidad, sin perjuicio de que la Administración tributaria pueda iniciar, en esta ocasión de oficio, de nuevo este procedimiento dentro del plazo de prescripción.
  • Procedimientos tributarios iniciados de oficio:
    
    
    • Procedimiento de verificación de datos y procedimiento de comprobación limitada.
      Plazo máximo en que debe notificarse expresamente la liquidación: seis meses.
      Efectos del vencimiento del plazo máximo sin que se haya notificado la resolución expresa: caducidad, una vez transcurrido el plazo de seis meses sin que se haya notificado resolución expresa, sin que ello impida que la Administración tributaria pueda iniciar de nuevo este procedimiento dentro del plazo de prescripción.
      Producida la caducidad, esta será declarada, de oficio o a instancia del interesado, ordenándose el archivo de las actuaciones. La Administración podrá, dentro del plazo de prescripción, iniciar de nuevo el procedimiento. Dicha caducidad no producirá, por sí sola, la prescripción de los derechos de la Administración tributaria, pero las actuaciones realizadas en los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción ni se considerarán requerimientos administrativos a los efectos previstos en el artículo 27 de esta ley.
      Las actuaciones realizadas en el curso de un procedimiento caducado, así como los documentos y otros elementos de prueba obtenidos en dicho procedimiento, conservarán su validez y eficacia a efectos probatorios en otros procedimientos en relación con el mismo u otro obligado tributario.
      
    • Procedimiento de inspección.
      Plazo máximo en que debe notificarse la liquidación: 18 meses como norma general (27 meses en determinados supuestos).
      Efectos del vencimiento del plazo máximo sin que se haya notificado la liquidación (art. 150 de la LGT):
      
      
      • No caducidad. El procedimiento continuará hasta su terminación.
        
      • No se considerará interrumpida la prescripción como consecuencia de las actuaciones inspectoras desarrolladas. En este supuesto, se entenderá interrumpida de nuevo la prescripción por las actuaciones que se realicen después del incumplimiento del plazo.
        
      • Los ingresos realizados por el obligado tributario, desde el inicio del procedimiento hasta la primera actuación practicada con posterioridad al incumplimiento del plazo de duración, y que hayan sido imputados por dicho obligado al tributo y periodo objeto de las actuaciones inspectoras, tendrán el carácter de espontáneos a los efectos del artículo 27 de esta ley (esto es, darán lugar a la aplicación del régimen de recargos por extemporaneidad, con exclusión, en todo caso, de las sanciones).
        
      • Respecto de los conceptos y periodos que finalmente sean objeto de regularización, no se exigirán intereses de demora desde que se produzca dicho incumplimiento del plazo de duración máxima previsto hasta la finalización de dicho procedimiento.
    • Procedimiento de apremio.
      Plazo máximo en que debe notificarse la resolución: el procedimiento de apremio queda expresamente excluido de la regla del establecimiento de un plazo máximo, pudiendo extenderse sus actuaciones hasta el plazo de prescripción del derecho de cobro (cuatro años). La inmediata consecuencia que de ello se deriva es la imposibilidad de aplicar la caducidad en este procedimiento.
      
    • Procedimiento sancionador.
      Plazo máximo en que debe notificarse la resolución: seis meses.
      Efectos del vencimiento del plazo máximo sin que se haya notificado, ni tácita ni expresamente, la resolución: caducidad.
      Una diferencia fundamental respecto de los restantes procedimientos de aplicación de los tributos: producida la caducidad del procedimiento sancionador por el vencimiento del plazo sin que se haya notificado la resolución, la caducidad impedirá la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador (art. 211 de la LGT).
• Cómputo de los plazos máximos de resolución de los procedimientos tributarios. Centrándonos en un procedimiento iniciado de oficio (puesto que es el caso más común), el plazo máximo se computa desde la notificación del inicio al obligado tributario hasta la notificación de la resolución que ponga fin al procedimiento (a estos efectos, y según el artículo 104.2 de la LGT, será suficiente un intento de notificación de dicha resolución efectuado dentro del plazo máximo).
  
• Circunstancias que no se incluyen en el cómputo del plazo máximo de duración de un procedimiento de gestión.
  Son las dos siguientes: supuestos de interrupción justificada y dilaciones no imputables a la Administración.
  
  
  • Supuestos de interrupción justificada (art. 103 del RGGI). Son los siguientes:
    
    
    • Cuando se pidan datos, informes, dictámenes o valoraciones a otros órganos o unidades administrativas de la misma o de otras administraciones, sin que la interrupción por este concepto pueda exceder, para todas las peticiones, de seis meses. Cuando se trate de solicitudes formuladas a otros Estados, este plazo será de 12 meses.
      
    • Cuando, de acuerdo con el artículo 180.1 de la LGT, se remita el expediente al Ministerio Fiscal o a la jurisdicción competente.
      
    • Cuando se solicite a la comisión consultiva el informe preceptivo del artículo 159 de la LGT.
      
    • Cuando la determinación o imputación de la obligación tributaria dependa directamente de actuaciones judiciales en el ámbito penal. No obstante, cuando ello sea posible, podrán practicarse liquidaciones provisionales.
      
    • Cuando concurra alguna causa de fuerza mayor, por el tiempo de duración de dicha causa. No obstante, cuando sea posible podrán practicarse liquidaciones provisionales.
      
    • Cuando se plantee el conflicto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.
  • Dilaciones no imputables a la Administración (art. 104 del RGGI). Entre otras:
    
    
    • Los retrasos por parte del obligado tributario en el cumplimiento de comparecencias o requerimientos de aportación de documentos o información con trascendencia tributaria. Los requerimientos de documentos, antecedentes o información con trascendencia tributaria que no figuren íntegramente cumplimentados no se tendrán por atendidos a efectos de este cómputo.
      
    • La aportación por el obligado tributario de nuevos documentos y pruebas una vez realizado el trámite de audiencia o, en su caso, de alegaciones.
      
    • La concesión por la Administración de la ampliación o aplazamiento de cualquier plazo.
      
    • La paralización del procedimiento iniciado a instancia del obligado tributario por la falta de cumplimentación de algún trámite indispensable para dictar resolución, sin perjuicio de la posibilidad de que pueda declararse la caducidad, previa advertencia al interesado.
      
    • El retraso en la notificación de las propuestas de resolución o de liquidación o en la notificación del acuerdo por el que se ordena completar actuaciones a que se refiere el artículo 156.3 b)
      de la LGT.
      
    • La aportación por el obligado tributario de datos, documentos o pruebas relacionados con la aplicación del método de estimación indirecta, en los términos establecidos en el artículo 158.3 a) de la LGT.
      
    • La presentación por el obligado tributario de declaraciones reguladas en el artículo 128 de la LGT de comunicaciones de datos o de solicitudes de devolución complementarias o sustitutivas de otras presentadas con anterioridad.
• Circunstancias que no se incluyen en el cómputo del plazo máximo de duración de un procedimiento de inspección. Son los supuestos de suspensión.
  Son supuestos de suspensión:
  
  
  • La remisión del expediente al Ministerio Fiscal.
    
  • La recepción de una comunicación de un órgano jurisdiccional en la que se ordene la suspensión.
    
  • El planteamiento por la Administración tributaria que esté desarrollando el procedimiento de inspección de un conflicto ante las juntas arbitrales.
    
  • La notificación al interesado de la remisión del expediente de conflicto en la aplicación de la norma tributaria a la comisión consultiva.
    
  • El intento de notificación al obligado tributario de la propuesta de resolución o de liquidación o del acuerdo por el que se ordena completar actuaciones.
    
  • La concurrencia de una causa de fuerza mayor.
    
  • La solicitud de suspensión realizada por el interesado.