III. El nuevo marco normativo de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común
A finales del año 2009 se produjo una reforma legislativa operada sobre la Ley Orgánica 8/1980 (LOFCA) por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, cuyas modificaciones se han concretado en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las CC AA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.
El sistema establecido por la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las CC AA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, se ha mantenido hasta finales del año 2009, siendo sustituido por el nuevo sistema de financiación que estableció la Ley 22/2009.
Como culminación de un largo proceso en el que se produjo un intenso debate entre el Estado y las CC AA y Ciudades con Estatuto de Autonomía, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CC AA, en su reunión de 15 de julio de 2009, adoptó, a propuesta del Gobierno de la Nación, el Acuerdo 6/2009, de Reforma del Sistema de Financiación Autonómica y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía, cuya puesta en práctica exige llevar a cabo una serie de reformas legales. Esta ley acometió las reformas que no requieren el rango de ley orgánica, complementando así la reforma de la LOFCA operada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las CC AA.
El Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CC AA recoge importantes avances en la línea de seguir potenciando la corresponsabilidad y autonomía de las CC AA, de aumentar el peso de los recursos tributarios sobre el total de la financiación de las mismas, de ampliar las competencias normativas, la capacidad legal para modificar el nivel o la distribución de los recursos tributarios y la participación y colaboración en las labores de gestión tributaria.
Con la Ley Orgánica 3/2009 se introducen dos nuevos principios fundamentales en el ámbito de la autonomía financiera de las CC AA. Por un lado cobra especial importancia la garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales, conforme al cual se persigue que los servicios públicos básicos que son propios del Estado de bienestar sean prestados en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos en todas las CC AA, para lo que se crea el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Tradicionalmente estos servicios fundamentales se ceñían a educación y sanidad, pero con esta nueva etapa que se abre con la Ley Orgánica 3/2009 se suman a estos los servicios sociales esenciales.
El otro nuevo principio que va a marcar las líneas de este nuevo sistema de financiación será el de corresponsabilidad de las CC AA y el Estado.
La Ley Orgánica 3/2009 establece que si bien las CC AA pueden establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes, los tributos que establezcan las CC AA no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria, establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las CC AA, que supongan a estas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas. Por otro lado, estos tributos que establezcan las CC AA no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales. Las CC AA podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones locales. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro.
Con esta nueva reforma de la LOFCA llevada a cabo por la Ley Orgánica 3/2009 se eleva del 33% al 50% la cesión a las CC AA en el impuesto sobre la renta de las personas físicas. También se eleva desde el 35% hasta el 50% la cesión correspondiente al impuesto sobre el valor añadido. Por lo que se refiere a los impuestos especiales de fabricación, sobre cerveza, vino y bebidas fermentadas, productos intermedios, alcohol y bebidas derivadas, labores del tabaco e hidrocarburos, el porcentaje de cesión pasa del 40% al 58%.
Junto con la elevación de los porcentajes de cesión, se contempla igualmente el incremento de las competencias normativas de las CC AA en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, hasta ahora limitadas a la determinación de la tarifa y las deducciones, ampliándolas a la fijación de la cuantía del mínimo personal y familiar. Se excepciona la aplicación supletoria de la normativa estatal en materia de tarifa autonómica para el supuesto en que las CC AA no hicieran uso de sus competencias normativas, salvo, transitoriamente, para el año 2010.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 17 de la LOFCA, en su nueva redacción dada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las CC AA, las CC AA regularán por sus órganos competentes, de acuerdo con sus estatutos, las siguientes materias:
- La elaboración, examen, aprobación y control de sus presupuestos.
- El establecimiento y la modificación de sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, así como de sus elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda tributaria.
- El ejercicio de las competencias normativas establecidas por la ley reguladora de la cesión de tributos.
- El establecimiento y la modificación de los recargos sobre los tributos del Estado.
- Las operaciones de crédito concertadas por la comunidad autónoma, sin perjuicio de lo establecido en el artículo decimocuarto de la presente ley.
- El régimen jurídico del patrimonio de las CC AA en el marco de la legislación básica del Estado.
- Los reglamentos generales de sus propios tributos.
- Las demás funciones o competencias que le atribuyan las leyes.
También en materia de revisión económico-administrativa se produce una ampliación de competencias, que se recoge en el artículo vigésimo de la LOFCA, al posibilitar que las competencias para el ejercicio de la función revisora en vía administrativa de los actos de gestión dictados por las Administraciones Tributarias de las CC AA en relación con los tributos estatales sean asumidas por las CC AA, sin perjuicio de la colaboración que puedan establecer con la Administración Tributaria del Estado.
También ha sido necesario modificar la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria para adaptar dicha norma a las nuevas competencias de las CC AA.
La aprobación del nuevo sistema de financiación autonómica hace necesario -en previsión de lo dispuesto en el artículo 10 de la LOFCA- adecuar el contenido de los Estatutos de Autonomía de las distintas CC AA al nuevo régimen de cesión de tributos. Para ello, el 16 de julio de 2010, cada comunidad autónoma ha aprobado su ley autonómica de cesión de tributos del Estado a la comunidad autónoma correspondiente, fijando el alcance y condiciones de dicha cesión. A lo largo de este último año 2010 las CC AA han hecho uso de estas nuevas competencias.
Estas leyes proceden a adecuar el contenido de dicha disposición al nuevo régimen general de tributos cedidos que se contempla en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, y procede, asimismo, a regular el régimen específico de dicha cesión a la comunidad autónoma correspondiente. Así tenemos:
Ley 18/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 24/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 19/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 28/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 26/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 20/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Cantabria y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 25/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 30/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad de Castilla y León y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 16/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Cataluña y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 27/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 17/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 21/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de La Rioja y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 29/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad de Madrid y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Ley 22/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
LEY 23/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidat Valenciana y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
Todas ellas, publicadas en el BOE de 17 de julio de 2010.